¿Legislar menos, legislar mejor? (y 3)

/ El prevalimiento de la Administración /

Decía al principio de esta serie de tres posts que, en mi opinión, no estamos en España ante un problema de cantidad (véase el anterior post, con la muy liberal Comunidad de Madrid a la cabeza de la producción normativa en España), sino de calidad de las normas; y, además, no tanto de calidad formal (calidad de la técnica normativa), como de calidad material, del contenido de la norma en sí (y también del procedimiento de gestión que las alumbra). Por ello, el problema de la legislación motorizada no es estrictamente un problema de carácter jurídico.
Creo que los operadores jurídicos se encuentran cómodos ante esta cuestión: el político decreta la mejora de la situación -salvando así su papel- regulando, y no atiende a las consecuencias de la aplicación de la norma, porque tampoco previó dichas consecuencias.
Por su parte, el redactor de la disposición está primordialmente centrado en la calidad formal de la norma que le ha sido dado redactar y en la seguridad jurídica.
Es un problema de procesos de gestión, del proceso de alumbramiento de la regulación, de etapas previas a la redacción y publicación de la disposición: de evaluación ex ante.
Es claro que existe afección sobre la actividad económica por parte de cualquier norma: cuanto más engorroso el cumplimiento de las exigencias de la normativa, mayor coste supone para la empresa (y también para el caso del ciudadano en la obtención de servicios públicos que le afectan en el plano individual).
Pero es un problema derivado fundamentalmente de la calidad de cada norma y no de la cantidad total de las mismas. E incluyo en el aspecto “calidad de la norma” el hecho de que se publiquen sucesivas y frecuentes normas correctoras o modificadoras de la norma inicial.
Esa afección se puede medir en términos económicos, y convertir esa medición en una herramienta de calidad en la producción de las normas, de mejora continua de la normativa.

¿Legislar menos, legislar mejor? (y 2)

/ Boletines oficiales, PIB y población /

En esta entrada, continuación de la publicada en torno al Informe 1/2015 "Legislar menos, legislar mejor", de la CEOE, intentaremos relacionar los números absolutos que maneja la organización empresarial en su informe con otras magnitudes, lo que permitirá visualizar un carácter relativo en torno a la tesis expuesta por el órgano de representación de los empresarios.
Recordemos -con aquellos datos en la mano- que, sorprendentemente, era la muy liberal comunidad de Madrid la administración autonómica que mayor volumen de páginas publicó en el año 2014 en su boletín oficial, al igual que en los otros cuatro años anteriores.
La segunda en el ordinal era Castilla y León, también regida por gobiernos conservadores desde hace muchas legislaturas, como también Cataluña, tercera en el orden, o Baleares, cuarta en el ranking.
Hemos de hacer notar -aunque la patronal no lo hace- que, al mencionar número de páginas de boletín oficial publicadas, estamos hablando tanto de textos de pura regulación normativa (normas de carácter general, como leyes, decretos y órdenes) producida en el año como volumen de texto publicado reflejo de la actividad administrativa (actos administrativos).
Si la producción normativa tiene dos, simplificando, fines primordiales, la provisión de servicios públicos y la ordenación de la actividad económica, quizá debiéramos relacionar el numero de páginas con la poblacion y con el Producto Interior Bruto (los datos más recientes sobre PIB y población pueden descargarse del INE aquí).
La reflexión apriorística, quizá, nos lleve a pensar que cuanto mayor la economía o mayor la población atendida, mayor número de páginas de boletín oficial se publicará.

El Análisis Económico del Derecho, bien explicado

/ Por qué y cómo hacer AED /

Revista de Administración Pública

Una de las mejores conceptualizaciones con que me he topado sobre el AED es este artículo del profesor de la Universidad de Valencia Gabriel Doménech: Por qué y cómo hacer Análisis Económico del Derecho.
El AED -del que ya hemos hablado en alguna ocasión, véase la etiqueta correspondiente- no es sino la aplicación de los conocimientos y métodos de la ciencia económica a la producción de normas jurídicas. 
Probablemente, lo más cercano que me he encontrado en torno a la aplicación práctica del AED, y bien visualizador de sus posibilidades, es el ejemplo que representa la medición de cargas administrativas derivadas de -imbuidas en- cada disposición normativa. Sobre ello implanté una herramienta asistida (una simple plantilla de hoja de cálculo) que permitía su estimación para cada norma y su inmediato antecedente, en base a un trabajo de una importante consultora.
Hoy considero el AED imprescindible en la gestión pública.
El resumen que hace el propio autor del artículo es como sigue:

El análisis económico del Derecho es, seguramente, la corriente doctrinal que mayor éxito ha tenido en el planeta de la ciencia jurídica durante los últimos cincuenta años, si bien su impacto ha diferido enormemente en función de los países y las disciplinas jurídicas. En España, especialmente en el ámbito del Derecho público, su influencia ha sido hasta la fecha más bien escasa, aunque se aprecia un creciente interés por el mismo.

Tras exponer en qué consiste el análisis económico del Derecho y cuáles son sus presupuestos, este trabajo trata de mostrar por qué es útil estudiar los fenómenos jurídicos desde una perspectiva económica y cómo podemos llevar a cabo esta tarea.

Termina de esta manera el artículo:

"Pero, a pesar de lo que todavía parecen creer algunos,

Muerte al Resumen ejecutivo

/ Sinopsis, caramba, sinopsis /

Me he embarcado, con el concurso de entusiastas compañeros del servicio público de Andalucía, en un proyecto para traducir al idioma español un importante documento de la Comisión Europea, el titulado Better Regulation Guidelines.
Gracias a ello, he tenido el inmenso placer de matar al “Resumen ejecutivo”, espantosa expresión que se extiende como la peste en nuestro país y en todo el mundo hispanoparlante, una pobre traslación literal de “Executive summary”, enormente extendida en el ámbito de las empresas y las organizaciones en general.
Aquí tiene, por ejemplo, el resumen ejecutivo de un informe de Greenpeace y EREC sobre energías renovables.

Clique, clique aquí, y verá con cuántos resúmenes ejecutivos se encuentra, o vea, interrogando en Google mediante "resumen ejecutivo" site:gob.es, decenas de resúmenes ejecutivos del gobierno central. O de la Junta, “resumen ejecutivo” site:juntadeandalucia.es.

¿Legislar menos, legislar mejor?

/ 800 000 páginas de boletines oficiales es mucho. ¿Mucho? /

La Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) publicó en 2015 un informe titulado Legislar menos, legislar mejor (aquí lo tienen) que me sirve para titular esta entrada del blog.

Legislar menos, legislar mejor
Informe 1/2015 CEOE

Sobre la segunda de las proposiciones de la patronal, legislar mejor, me adhiero sin reparos. Nadie podría sostener lo contrario, y, además, hay diagnósticos basados en evidencias que lo apoyan.
Y en cuanto a la primera de las proposiciones, habrá escuchado en multitud de ocasiones voces que claman en torno al exceso de normas jurídicas, que producirían la asfixia de la libre competencia y la libertad económica en general, denunciando la invasión por los poderes públicos de esferas de actuación que deberían dejarse al libre albedrío, y que perjudican el desarrollo y el crecimiento económicos.
Esta clase manifestaciones son numerosísimas, y se hace uso de los números absolutos en prácticamente todas ellas. Al interrogar al motor de búsqueda de Google mediante “exceso de normas” añadiendo el modificador -educacion, para excluir las referidas a este ámbito, se obtienen miles de páginas como resultado.
Así, por ejemplo,

Gestión pública y problemas enrevesados

/ La dificultad de la Evaluación de Políticas Públicas /

En el boceto de lo que habrá de convertirse en el futuro sistema de Evaluación de Políticas Públicas en Andalucía, se señala, entre otras cuestiones, como requisito básico para la evaluabilidad de cualquier intervención pública (política, programa, plan, proyecto, norma) que el "problema/situación que se pretende cambiar ha de estar bien definido".
Ello dista de ser una cuestión baladí.
Se entiende por evaluación, en términos generales, un proceso integral de observación, medida, análisis e interpretación encaminado al conocimiento de una acción pública concreta que permita alcanzar un juicio valorativo, basado en evidencias, respecto de su:

1. diseño, 
2. puesta en práctica, 
3. resultados e 
4. impactos.

Y no es cuestión baladí con mayor intensidad aún en el ámbito de lo público. Y ello me evoca la fascinante -así me resultó- formulación de los problemas enrevesados (otras traducciones aceptables del término original en inglés wicked problems podrían ser problemas perversos, retorcidos o endemoniados).

Lo que sigue es la reproducción del artículo La Estrategia como problema perverso publicado en Harvard Business Review^2.
Se trata de la conceptuación de una clase de problemas introducida en 1973 por los profesores de la Universidad de Berkeley (la universidad pública de California) Horst Rittel y Melvin Webber y que definiría muchas de las cuestiones a las que se enfrentan los gobiernos y las administraciones.
Así, pueden calificarse de “problemas enrevesados” el cambio climático, la marginación social, la degradación del espacio público, la obesidad de la población, la desigualdad y el reparto de la riqueza, etc.

El artículo de los autores mencionados, Dilemas en una Teoría General de Planificación, reseñaba diez propiedades que distinguen a los problemas perversos de los problemas difíciles (pero corrientes).

Son éstas:

Law & Economics, hoy en España

/ El Análisis Económico del Derecho en España, ¿entronizado? /

La novísima PACA (ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) publicada en octubre de 2015 no contiene, a decir de los especialistas, demasiadas novedades.

En dos aspectos de mi interés (el que viene representado por la etiqueta AED con el que califico las entradas de este blog que versan sobre ello), la PACA señala en su artículo 130, apartado 1, lo siguiente:

Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación.

1. Las Administraciones Públicas revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.(...)

Este primer párrafo exige la evaluación ex post de las normas para comprobar su ajuste a los principios de buena regulación (establecidos en el artículo anterior, el 129), necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia, que han de presidir el anaĺisis de impacto normativo ex ante para el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. 
Pero quiero, en realidad, referirme al segundo item del artículo:

Dirección Estratégica en las leyes de organización de la Administración (y 2)

Proyecto de Ley de la Administración Pública Vasca

Comentábamos hasta en tres ocasiones (aquí, aquí y aquí) -en términos elogiosos en los aspectos concretos de mi interés, los definidos por el título del post- el proyecto de ley vasco.
Hoy he sabido de la retirada por el gobierno de esa Comunidad Autónoma del mismo a su tramitación, dado el rechazo por motivos diversos de los grupos parlamentarios de oposición mediante enmiendas de totalidad.
Expectantes, y esperanzados, hemos de estar ante la legislatura andaluza recién inaugurada. Lo acontecido en el País Vasco -normalidad democrática- puede suceder más de una vez en el Parlamento de Andalucía. O hay capacidad de negociación y convencimiento por parte de todos los grupos o no habrá calidad en el desempeño de las instituciones. Y ya sabemos -como acreditan Acemoglu y Robinson- que ello es condición necesaria para el triunfo y el desarrollo de las sociedades. Cada uno, ante su responsabilidad.

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Proclama por la gestión laxa de los fondos públicos

Pues hallábame yo midiendo cargas administrativas (esto es, traduciendo a euros contantes y sonantes lo que la burocracia -la cumplimentación de papeleo que exigen las normas- detrae del bolsillo a empresas y ciudadanos), cuando me encontré con esta perla en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (el subrayado es mío):

Junto a estas cuestiones, se han incluido criterios que aporten una mayor objetividad en los procesos de baremación de las solicitudes presentadas en los procesos de concesión de subvenciones, acorde con la actual situación económica y la disminución de los créditos disponibles que la misma conlleva.

Merece ser esculpido ese mensaje, tal que así:

Y es que, efectivamente, los nuevos criterios contenidos en esa orden de 2013 comportan cambios con respecto a la orden de 2011, cambios que inciden en la equidad que ha de presidir la actuación pública. Pero lo hacen en el sentido de aumentarla, dado que, en la nueva norma, la renta del beneficiario pasa en general, en todas las líneas de subvenciones reguladas, a ostentar mayor importancia frente a otros criterios.

El triunfo del management en la Administración Pública

Una definición de Plan Estratégico

Plan de Gobierno con contenido abierto, en el que se identificarán:

La Dirección Estratégica de la Empresa.
Teoría y Aplicaciones
Civitas Ediciones. J. E. Navas y L. Á. Guerras

1. Los objetivos estratégicos perseguidos.
2. Las actividades y medios necesarios para alcanzarlos.
3. Una estimación temporal para su consecución.
4. La identificación de los órganos responsables de su ejecución.
5. Los indicadores que permitirán su seguimiento y evaluación.

Una definición así podría encontrarse en cualquier obra de referencia académica, como, por ejemplo, una ya citada con anterioridad en este blog, y que mostramos a la derecha.
La mención que traigo ahora es, sin embargo, inaudita. Hasta hoy, jamás podía encontrarse en su ámbito.

La evaluación del impacto de las normas jurídicas

¿Cómo estiman los gobiernos, antes de publicar una norma, cuáles van a ser los efectos de la misma?

Se trata de una sugerente pregunta, sin duda, pero, antes de hablar del cómo, tendríamos que hablar del porqué. Quiero decir, no es en absoluto obvio que los gobiernos -las administraciones públicas- hagan ésto y, de hecho, no es hasta hace poco que lo llevan a cabo..... En el caso de España, aún es más reciente.⁰
La EVALUACIÓN de IMPACTO normativo (EIN) es el proceso para identificar, prevenir e interpretar los impactos económicos, sociales y medioambientales que producirá una norma en su ámbito de actuación en caso de ser aprobada.
La EIN hace referencia a la CALIDAD de los normas no en su aspecto formal y jurídico-técnico, sino en el material, en su contenido sustantivo y eficiencia sobre la realidad en la que se despliega.¹ 
En su evaluación de los efectos en el aspecto económico, la EIN es una de las concretas manifestaciones de lo que se conoce como Análisis Económico del Derecho (AED, Law&Economics en inglés).
La EIN tiene su origen en los EE UU en la década de 1970, con los trabajos de la GAO (U.S. Government Accountability Office). El AED también nació en ese país, en el ámbito académico.

Portal de la OIRA, Office of Information and Regulatory Analisys, en http://www.reginfo.gov/

Hoy en día, la OIRA (Office of Information and Regulatory Analisys, dependiente de la Office of Management and Budget, departamento encuadrado de la Oficina del Presidente) es la encargada de proporcionar las directrices para llevar a cabo las Evaluaciones de Impacto Normativo, que deben incluir un ANÁLISIS COSTE-BENEFICIO y un ANÁLISIS COSTE-EFECTIVIDAD.

La Evaluación y la Dirección Estratégica de la Empresa

Asistí hace unas semanas a un seminario sobre Evaluación de Políticas Públicas -organizado por el Instituto Andaluz de Administración Pública- en el que intervino una ponente de la AEVAL (Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios). Su presentación iba titulada LA EVALUACIÓN DE TRABAS ADMINISTRATIVAS PARA LA CREACIÓN DE EMPRESAS y sobre ello quería hacer algún comentario.